Кодификация законодательства о закупках
Одним из направлений деятельности Союза является пропаганда и популяризация идеи кодификации законодательства о закупках, то есть объединение нескольких законов и их подзаконных актов, регулирующих закупки, в один сводный закон - кодекс. Закупщики и ученые разделились на два лагеря: сторонники кодификации и противники.
Также как и у любого новшества, у кодификации есть свои плюсы и минусы. Но самые большие положительные эффекты, которые Союз видит в кодификации - это существенное улучшение понимания законодательства всеми причастными к закупкам сторонами, унификация норм и процедур, сокращение регулирующих подзаконных актов.
Данная страничка нашего сайта посвящена как раз описанию идеи, обобщению различных материалов, статей и трудов, в которых высказываются мнения как за, так и против кодификации.
Презентация Союза закупщиков с предложениями по кодификации законодательства о закупках располагается по ссылке.
Также как и у любого новшества, у кодификации есть свои плюсы и минусы. Но самые большие положительные эффекты, которые Союз видит в кодификации - это существенное улучшение понимания законодательства всеми причастными к закупкам сторонами, унификация норм и процедур, сокращение регулирующих подзаконных актов.
Данная страничка нашего сайта посвящена как раз описанию идеи, обобщению различных материалов, статей и трудов, в которых высказываются мнения как за, так и против кодификации.
Презентация Союза закупщиков с предложениями по кодификации законодательства о закупках располагается по ссылке.
- Статья "Сферу закупок предлагается кодифицировать" - ссылка
- Автореферат диссертационной работы М.В. Шмелевой на соискание степени доктора юридических наук, в которой предлагается объединение нескольких отдельных законов, так или иначе регулирующих закупки, в Кодекс о государственных (муниципальных) закупках и закупках отдельными видами юридических лиц в Российской Федерации - ссылка
- Статья доктора юридических наук О.А. Беляевой, в которой излагаются некоторые аспекты, ограничивающие на сегодняшний день возможность кодификации законодательства в части гособоронзаказа (страница 164) - ссылка
Материалы по теме кодификации:
Статья:
Сферу закупок предлагается кодифицировать
В проекте единого кодекса закупок РФ предполагается объединение трех федеральных законов
Одной из ключевых тем состоявшегося в мае XIX Всероссийского форума-выставки «ГОСЗАКАЗ» стал вопрос о создании единого кодекса закупок. Наше агентство, являющееся членом Союза закупщиков, приняло участие в экспертном совещании на тему «Кодекс закупок, или единые правила игры», организатором которого выступил в том числе Комитет Госдумы по защите конкуренции. На совещании присутствовали представители руководства ФАС России, Департамента госзакупок Минобороны, органов исполнительной власти регионов страны, представители экспертного сообщества.
В числе прочих проблем обсуждалась возможность объединения в единый кодекс трех федеральных законов: от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе); от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках) и от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», а также ряда подзаконных нормативных правовых актов.
В настоящее время ведется разработка проекта кодекса, но, по словам генерального директора Союза закупщиков Павла Тихомирова, «если заниматься кодексом активно при поддержке и участии профессионального сообщества и органов власти, то работу над документом можно осилить за полтора года». Предполагается, что кодекс будет состоять из трех частей:
Несмотря на то что идея создания кодекса закупок обсуждается с 2018 г., формирование рабочих групп и разработка конкретных предложений начались только недавно.
В ходе совещания многие эксперты и представители органов власти высказались в поддержку идеи кодификации сферы закупок. Так, по результатам открытого голосования 68% респондентов в той или иной степени поддержали идею кодификации. В то же время противники кодификации считают, что законы, которые предлагается объединить, исходят из принципиально разных целей регулирования; закупки также имеют различные источники финансирования. Таким образом, кодификация, по их мнению, не приведет к единообразию регулирования. Кроме того, указывается на проблемы, которые с большой долей вероятности возникнут в ходе кодификации, – например, при разделении норм на общую и особенную части или унификации терминологического инструментария.
На мой взгляд, кодификация закупочного законодательства представляется целесообразной. Основной «плюс» внедрения единого кодекса для системы закупок – возможность сокращения количества процедурных механизмов, регулирующих закупочную деятельность. На практике мы регулярно сталкиваемся с недопониманием участниками закупочной деятельности механизмов закупок. Так, не все участники хорошо знают нормы законов о контрактной системе и о закупках, а некоторые даже путают эти законы и сферы, регламентирующие их, между собой. Кроме того, сопровождая закупки заказчиков в рамках Закона о закупках, мы в полной мере наблюдаем не только то, насколько его положения различаются между собой по объему и глубине регулирования закупочных механизмов, но и что нередко одни и те же предметы регулируются противоположными нормами.
Несмотря на то что отрицать различие целей регулирования обсуждаемых законов, о котором говорят противники кодификации, бессмысленно, на практике для участников рынка данные сферы имеют существенно больше общего, чем различного. Так, электронные процедуры, участниками которых могут выступать только субъекты малого и среднего предпринимательства, осуществляемые по правилам Закона о госзакупках, если не идентичны, то весьма близки к процедурам, регулируемым Законом о контрактной системе: закупки проводятся по тем же принципам, порядок обжалования схож до степени смешения и т.д. Таким образом, наличие единого кодекса закупок вместо двух федеральных законов и нескольких десятков нормативных правовых актов, принятых в их развитие, представляется гораздо удобнее в плане понимания и прикладной работы для участников контрактной системы, которые зачастую не имеют юридического образования и опыта работы в сфере закупок.
Помимо этого некоторые специалисты в числе преимуществ внедрения кодекса закупок называют снижение сроков контрактации, возможность цессии, экономию финансовых ресурсов, уменьшение демпинга и минимизацию риска коррупционных проявлений. На мой взгляд, такие тезисы по меньшей мере спорны, и работа по данным направлениям хотя и необходима, но не прямо связана с кодификацией закупок. Например, тенденция к снижению сроков контрактации наблюдается в рамках почти каждого существенного пакета изменений к указанным федеральным законам, а возможность цессии прямо не урегулирована бюджетным законодательством, на что указывал Верховный Суд РФ в Решении от 23 апреля 2019 г. по делу № АКПИ19-112. Относительно митигации рисков коррупции при закупках считаю, что этой темой должны заниматься в первую очередь правоохранительные органы.
Также многие сторонники кодификации, на мой взгляд, фактически подменяют понятия, заключая, что кодификация сама по себе улучшит качество нормативных правовых актов. Считаю, что кодификация не должна, да и не может заменить работу по совершенствованию правовых норм, регулирующих сферы госзакупок и закупок госкомпаний.
Возможность объединения в рамках кодификации с законами о контрактной системе и о закупках Закона о гособоронзаказе также представляется неочевидной. Основной целью применения законов о контрактной системе и о закупках является удовлетворение государственных и муниципальных нужд и нужд госкомпаний, а экономия бюджетных средств или соблюдение конкуренции – вторичная цель, работа над которой хотя и важна, но все же не первостепенна. Что касается сферы гособоронзаказа, то она в еще меньшей степени ориентирована на экономию бюджетных средств или соблюдение конкуренции. В связи с этим, на мой взгляд, если рассматривать возможность кодификации данной сферы совместно с законами о контрактной системе и о закупках, то опционально, и вести эту работу необходимо с учетом особенностей этой области деятельности. Однако, повторюсь, необходимость такой унификации вызывает сомнения.
Резюмируя, отмечу, что несмотря на различные цели регулирования, объединение законодательства о контрактной системе и о закупках для заказчиков и участников закупок, т.е. для сторон, в первую очередь применяющих нормы данных законов на практике, очевидно, будет полезным. Так, уже сейчас многие нормы, регулирующие сферу закупок, проходят унификацию, что, безусловно, позитивный шаг. Наглядным примером такой работы может служить Федеральный закон от 8 августа 2024 г. № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Данный закон унифицирует нормы о национальном режиме в рамках законов о контрактной системе и о закупках, значительно совершенствуя регулирование рассматриваемого института и заменяя различные положения правовых актов едиными, понятными всем участникам контрактной системы механизмами. Именно по такому пути, полагаю, должна идти кодификация закупок, и принятие подобного рода актов – один из шагов на пути к кодификации. При этом даже с точки зрения юридической техники закрепление таких норм в едином кодексе закупок представляется более целесообразным, нежели внесение идентичных положений в два разных федеральных закона (о контрактной системе и о закупках), как было реализовано законодателем в данном случае.
Также напомню, что за 11 лет действия Закона о контрактной системе в него более 100 раз вносились изменения, а количество норм, подвергшихся изменению, исчисляется тысячами. Похожая ситуация наблюдалась и с ранее действовавшим Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В связи с этим представляются необходимыми сохранение в рамках кодификации всего положительного инструментария механизмов закупок, наработанного за время действия Закона о контрактной системе, и совершенствование системы закупок путем тщательно продуманных реформ.
С оригиналом статьи можно ознакомиться по ссылке.
Сферу закупок предлагается кодифицировать
В проекте единого кодекса закупок РФ предполагается объединение трех федеральных законов
Одной из ключевых тем состоявшегося в мае XIX Всероссийского форума-выставки «ГОСЗАКАЗ» стал вопрос о создании единого кодекса закупок. Наше агентство, являющееся членом Союза закупщиков, приняло участие в экспертном совещании на тему «Кодекс закупок, или единые правила игры», организатором которого выступил в том числе Комитет Госдумы по защите конкуренции. На совещании присутствовали представители руководства ФАС России, Департамента госзакупок Минобороны, органов исполнительной власти регионов страны, представители экспертного сообщества.
В числе прочих проблем обсуждалась возможность объединения в единый кодекс трех федеральных законов: от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе); от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках) и от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе», а также ряда подзаконных нормативных правовых актов.
В настоящее время ведется разработка проекта кодекса, но, по словам генерального директора Союза закупщиков Павла Тихомирова, «если заниматься кодексом активно при поддержке и участии профессионального сообщества и органов власти, то работу над документом можно осилить за полтора года». Предполагается, что кодекс будет состоять из трех частей:
- общей (понятийный аппарат, процесс закупок, контроль и аудит);
- специальной (особенности государственных, корпоративных закупок и закупок в рамках гособоронзаказа);
- процедурной (конкурентные и неконкурентные способы закупок, расчет цены, ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)).
Несмотря на то что идея создания кодекса закупок обсуждается с 2018 г., формирование рабочих групп и разработка конкретных предложений начались только недавно.
В ходе совещания многие эксперты и представители органов власти высказались в поддержку идеи кодификации сферы закупок. Так, по результатам открытого голосования 68% респондентов в той или иной степени поддержали идею кодификации. В то же время противники кодификации считают, что законы, которые предлагается объединить, исходят из принципиально разных целей регулирования; закупки также имеют различные источники финансирования. Таким образом, кодификация, по их мнению, не приведет к единообразию регулирования. Кроме того, указывается на проблемы, которые с большой долей вероятности возникнут в ходе кодификации, – например, при разделении норм на общую и особенную части или унификации терминологического инструментария.
На мой взгляд, кодификация закупочного законодательства представляется целесообразной. Основной «плюс» внедрения единого кодекса для системы закупок – возможность сокращения количества процедурных механизмов, регулирующих закупочную деятельность. На практике мы регулярно сталкиваемся с недопониманием участниками закупочной деятельности механизмов закупок. Так, не все участники хорошо знают нормы законов о контрактной системе и о закупках, а некоторые даже путают эти законы и сферы, регламентирующие их, между собой. Кроме того, сопровождая закупки заказчиков в рамках Закона о закупках, мы в полной мере наблюдаем не только то, насколько его положения различаются между собой по объему и глубине регулирования закупочных механизмов, но и что нередко одни и те же предметы регулируются противоположными нормами.
Несмотря на то что отрицать различие целей регулирования обсуждаемых законов, о котором говорят противники кодификации, бессмысленно, на практике для участников рынка данные сферы имеют существенно больше общего, чем различного. Так, электронные процедуры, участниками которых могут выступать только субъекты малого и среднего предпринимательства, осуществляемые по правилам Закона о госзакупках, если не идентичны, то весьма близки к процедурам, регулируемым Законом о контрактной системе: закупки проводятся по тем же принципам, порядок обжалования схож до степени смешения и т.д. Таким образом, наличие единого кодекса закупок вместо двух федеральных законов и нескольких десятков нормативных правовых актов, принятых в их развитие, представляется гораздо удобнее в плане понимания и прикладной работы для участников контрактной системы, которые зачастую не имеют юридического образования и опыта работы в сфере закупок.
Помимо этого некоторые специалисты в числе преимуществ внедрения кодекса закупок называют снижение сроков контрактации, возможность цессии, экономию финансовых ресурсов, уменьшение демпинга и минимизацию риска коррупционных проявлений. На мой взгляд, такие тезисы по меньшей мере спорны, и работа по данным направлениям хотя и необходима, но не прямо связана с кодификацией закупок. Например, тенденция к снижению сроков контрактации наблюдается в рамках почти каждого существенного пакета изменений к указанным федеральным законам, а возможность цессии прямо не урегулирована бюджетным законодательством, на что указывал Верховный Суд РФ в Решении от 23 апреля 2019 г. по делу № АКПИ19-112. Относительно митигации рисков коррупции при закупках считаю, что этой темой должны заниматься в первую очередь правоохранительные органы.
Также многие сторонники кодификации, на мой взгляд, фактически подменяют понятия, заключая, что кодификация сама по себе улучшит качество нормативных правовых актов. Считаю, что кодификация не должна, да и не может заменить работу по совершенствованию правовых норм, регулирующих сферы госзакупок и закупок госкомпаний.
Возможность объединения в рамках кодификации с законами о контрактной системе и о закупках Закона о гособоронзаказе также представляется неочевидной. Основной целью применения законов о контрактной системе и о закупках является удовлетворение государственных и муниципальных нужд и нужд госкомпаний, а экономия бюджетных средств или соблюдение конкуренции – вторичная цель, работа над которой хотя и важна, но все же не первостепенна. Что касается сферы гособоронзаказа, то она в еще меньшей степени ориентирована на экономию бюджетных средств или соблюдение конкуренции. В связи с этим, на мой взгляд, если рассматривать возможность кодификации данной сферы совместно с законами о контрактной системе и о закупках, то опционально, и вести эту работу необходимо с учетом особенностей этой области деятельности. Однако, повторюсь, необходимость такой унификации вызывает сомнения.
Резюмируя, отмечу, что несмотря на различные цели регулирования, объединение законодательства о контрактной системе и о закупках для заказчиков и участников закупок, т.е. для сторон, в первую очередь применяющих нормы данных законов на практике, очевидно, будет полезным. Так, уже сейчас многие нормы, регулирующие сферу закупок, проходят унификацию, что, безусловно, позитивный шаг. Наглядным примером такой работы может служить Федеральный закон от 8 августа 2024 г. № 318-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Данный закон унифицирует нормы о национальном режиме в рамках законов о контрактной системе и о закупках, значительно совершенствуя регулирование рассматриваемого института и заменяя различные положения правовых актов едиными, понятными всем участникам контрактной системы механизмами. Именно по такому пути, полагаю, должна идти кодификация закупок, и принятие подобного рода актов – один из шагов на пути к кодификации. При этом даже с точки зрения юридической техники закрепление таких норм в едином кодексе закупок представляется более целесообразным, нежели внесение идентичных положений в два разных федеральных закона (о контрактной системе и о закупках), как было реализовано законодателем в данном случае.
Также напомню, что за 11 лет действия Закона о контрактной системе в него более 100 раз вносились изменения, а количество норм, подвергшихся изменению, исчисляется тысячами. Похожая ситуация наблюдалась и с ранее действовавшим Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В связи с этим представляются необходимыми сохранение в рамках кодификации всего положительного инструментария механизмов закупок, наработанного за время действия Закона о контрактной системе, и совершенствование системы закупок путем тщательно продуманных реформ.
С оригиналом статьи можно ознакомиться по ссылке.